Artikel Konkurrensverket om ABT 06

Det är nog få som har missat att Konkurrensverket den 18 december 2023 ansökte om upphandlingsskadeavgift på maxbeloppet om tio miljoner kronor gällande ett tilläggsavtal som Trafiknämnden, Region Stockholm träffat med den upphandlade entreprenören för utbyggnaden av spårvägen Tvärbanan i Stockholm (Konkurrensverkets beslut, dnr 876/2023). I ansökan, som nu ligger hos Förvaltningsrätten i Stockholm, aktualiseras bland annat den högintressanta frågan om vad som är en tillräckligt klar, exakt och entydig ändringsklausul enligt lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF). Konkurrensverkets bedömning i ärendet var bland annat att ABT 06 kap. 6 § 3, tillsammans med den reglering som hade tagits in i AFD.8 i entreprenadkontraktet, inte uppfyllde kraven i LUF. I denna kommentar fokuserar vi på denna del av Konkurrensverkets ansökan. 

Ärendet gäller en så kallad frivillig ansökan om upphandlingsskadeavgift som Konkurrensverket lämnat in till förvaltningsrätten. Konkurrensverket yrkar att Region Stockholm, Trafiknämnden ska betala upphandlingsskadeavgift för att ha brutit mot LUF när de tecknade ett tilläggsavtal till det tidigare upphandlade entreprenadkontraktet. Enligt tilläggsavtalet gavs leverantören rätt till ersättning för prisökningar. Därutöver ändrades ersättningsmodellen från fast pris till löpnade räkning, och villkor om förseningsvite och rätt att innehålla betalning togs bort.

Det var särskilt regleringen av prisökningar som aktualiserade det omtalade gränssnittet till ABT 06 kap. 6 § 3, som är en praktiskt viktig bestämmelse för entreprenörer och beställare av byggentreprenader vid ändring av avtalade priser på grund av vissa typer av oförutsebara kostnadsändringar som väsentligt påverkar kostanden för hela entreprenaden.

Genom tilläggsavtalet fick leverantören bland annat rätt till ersättning om ca 100 miljoner kronor för prisökningar som uppkommit innan den 1 januari 2023. Enligt avsnitt 1.3 i tilläggsavtalet, som tagits in i Konkurrensverkets ansökan, skulle kostnader från november 2022 till den 31 december 2022 faktureras beställaren i december 2022 eller under januari 2023, och betalas av beställaren på löpande räkning vid fakturering av entreprenören, om kostnaderna inte hade räknats in i ett belopp om 846 miljoner kronor. Genom den regleringen i tilläggsavtalet angavs att samtliga ersättningar för kontraktsarbeten, underrättelser med kostnads- och tidsanspråk, kostnader för onormala kostnadsökningar och ÄTA-anspråk som skickats till beställaren fram till den 31 december 2022, skulle anses reglerade.

En prövning som har att göras enligt LUF vid tecknade av ett tilläggsavtal är om ändringen har stöd i en ändringsklausul i kontraktet i fråga. Det följer såvitt avser LUF av 16 kap. 10 § LUF. Finns inget stöd i denna bestämmelse, eller i någon annat av undantagen, måste en ny upphandling genomföras.

Enligt bestämmelsen får ett kontrakt ändras i enlighet med en ändringsklausul om klausulen fanns med i den ursprungliga upphandlingen och klausulen klart, exakt och entydigt beskriver under vilka förutsättningar den kan tillämpas, samt anger omfattningen och arten av ändringarna som kan komma att göras. Ändringen får aldrig ändra kontraktets övergripande karaktär.

Bestämmelsen, som trädde i kraft i LUF 2017, har såvitt vi noterat inte blivit föremål för prövning av högre instans. Det saknas även i det bakomliggande LUF-direktivet och skälen till detta närmare vägledning kring hur hög ribban är för vad som är ”klart”, ”exakt” och ”entydigt” och hur detaljerad och ingående en klausul måste vara med avseende på ”omfattningen och arten av ändringarna” som får göras. Däremot kan såvitt avser ändringsklausuler i allmänhet noteras att Högsta förvaltningsdomstolen i ett mål enligt 1 kap. 9 § i den tidigare lagen om offentlig upphandling har ansett att likabehandlingsprincipen är avgörande betydelse för vilka ändringar som kan ske av ett avtals innehåll under avtalstiden (HFD 2016 ref. 85).

Det målet rörde ett upphandlat kontrakt avseende s.k. maskinell dosdispensering, som bland annat innehöll en bestämmelse som medgav prisjustering vid förlängning av avtalet, och där parterna hade kommit överens om att förlänga avtalet med 24 månader och sänka priset per dos. Högsta förvaltningsdomstolen, som tog ställning till om sänkningen av priset i samband med förläningen innebar ett nytt avtal som inte fick slutas utan ny upphandling, kom fram till att det fanns en uttrycklig klausul om prisjustering som omfattade prissänkningar, och som samtliga leverantören redan hade kännedom om denna klausul eftersom den ingick i kontraktsutkastet i upphandlingen. Det fanns därför inte grund för att ogiltigförklara avtalet. Målet i fråga avsåg dock förhållanden som uppkommit före de nya upphandlingsdirektiven implementerats och i anledning av detta gjordes ingen prövning avseende de rekvisit som finns i nuvarande 17 kap. LOU och som motsvarar 16 kap. 10 § LUF.

I ärendet hos Konkurrensverket hade Trafiknämnden bland annat gjort gällande att ersättningen till leverantören hade stöd i ABT 06 kap. 6 § 3. Innehållet återges nedan.

”Avtalat pris skall ändras med hänsyn till dels kostnadsändring på grund av myndighets åtgärd, dels kostnadsändring som är förorsakad av krig eller annat krisförhållande med liknande effekt och som avser förnödenhet eller tjänst som är nödvändig för entreprenaden, dels kostnadsändring som beror på onormala prisförändringar avseende material som ingår i entreprenaden. Ändring av det avtalade priset skall dock ske endast om kostnadsändringen varit oförutsebar och väsentligt påverkar hela kostnaden för entreprenaden.”

Regleringen i ABT hade kompletterats med AFD.6 ”Ekonomi” i kontraktet, där det angavs att med tillägg till ABT 06 kap. 6 § 3, ska avtalat pris avseende material som ingår i entreprenaden ändras endast om entreprenören kan vis att kostnadsökningen beror på onormala prisförändringar. Vad som är en onormal prisförändring ska avgöras med utgångspunkt i de generella priser som gäller på en för entreprenören relevanta marknaden.

Konkurrensverkets uppfattning i ärendet är, såvitt framgår av beslutet, att regleringen i ABT och i kontraktet inte är klar, exakt och entydig, utan baseras på ”subjektiva och vaga begrepp som saknar klar definition och vedertagen innebörd”. Enligt Konkurrensverket framgår inte av regleringen ”viken måttstock och vilket tidsperspektiv” som ska ligga till grund för om en prisförändring avseende material är onormal. Inte heller angavs hur stora prisförändringar som kan tillåtas, dvs. ändringarnas omfattning. Vidare fästs vikt vid att det saknas närmare vägledning om vad som krävs för att en konstadsändring ska vara väsentlig i ABT 06 och i rättspraxis – vilket visar på att lagens krav inte är uppfyllda. I stället menade Konkurrensverket att kontraktets reglering avseende prisändringar gav en närmast obegränsad frihet att ändra priserna i entreprenadkontraktet.

Konkurrensverket fann följaktligen att det inte varit möjligt för potentiella leverantörer eller anbudsgivarna att, vid tidpunkten för upphandlingen av entreprenadkontraktet, avgöra när och i vilken omfattning priserna skulle kunna ändras. Enligt Konkurrensverket reflekterar inte den mycket höga ersättningen till leverantören entreprenadkontraktets villkor eller den ursprungliga konkurrensutsättningen av Kontraktet. Den ändringsklausul som Trafiknämnden hänvisat till uppfyller därför enligt Konkurrensverket inte kraven i 16 kap. 10 § LUF, och ändringen kan inte göras med stöd av den.

Kommentar

Konkurrensverkets ansökan berör det svårnavigerade gränslandet mellan upphandlingsrätten och entreprenadrätten, där LUF/LOU och standardavtalen AB 04/ABT 06 (som ofta inkorporeras i upphandlade entreprenadkontrakt) inte nödvändigtvis samspelar.

Upphandlingsrätten avser som bekant att inom unionen reglera det offentligas anskaffningar av varor, tjänster och byggentreprenader i vid mening och innehåller regler och principer för detta. Reglerna är tänkta för upphandling av en vid skara av upphandlande myndigheter och enheter.

Standardavtalen kan snarare beskrivas som framförhandlade kontraktsmodeller av svenska branschaktörer som lämpar sig för entreprenadförhållanden. ABT 06 gavs ut 2007. Standardavtalet har inte i sig anpassats med anledning av genomförandet av de senaste upphandlingsdirektiven där reglerna om ändring av kontrakt, härrörande från EU-domstolens rättspraxis, kodifierades i lagtexten till LOU och LUF.

Upphandlingsreglerna och standardavtalen AB 04/ABT 06 är alltså inte skräddarsydda för varandra och det är därmed inte förvånande att resultatet vid en prövning i ett konkret fall kan leda till att standardavtalets reglering inte uppfyller krav i LOU eller LUF, som ytterst härrör från unionsrätten. Med andra ord – upphandlingsrätten och entreprenadrätten ställer inte nödvändigtvis samma krav på utformningen och användningen av en ändringsklausul.

Med Konkurrensverkets ansökan uppfattar vi att Konkurrensverket menar på att kraven på klarhet, tydlighet och exakthet, samt angivande av art och omfattning, ställs högt i 16 kap. 10 LUF tolkat mot bakgrund av ordalydelsen och unionsrätten. Det ligger nära till hands att uppfatta det som anges i ansökan som att Konkurrensverket menar att varken standardavtalets reglering i sig, eller i standardavtalets reglering i kombination med regleringen i entreprenadkontraktet, var tillräcklig i förhållande till 16 kap. 10 § LUF och för att motivera de ändringar som gjordes i det aktuella tilläggsavtalet. Med andra ord, att bestämmelsen i 6 kap. 3 § ABT 06 är att anse som för otydligt utformad för att uppfylla de upphandlingsrättsliga kraven på ändringsklausuler.

Det är viktigt att komma ihåg att ansökan om upphandlingsskadeavgift speglar Konkurrensverkets uppfattning av hur den aktuella bestämmelsen i ABT ska förstås i förhållande till upphandlingsregelverket och i det enskilda fallet som prövas, och att det återstår att se hur förvaltningsdomstol tar sig an dessa frågor. Särskilt intressant blir om domstol håller med om att regleringen i ABT 06 kap. 6 § 3 verkligen ger parterna en i det närmaste obegränsad frihet att ändra priserna i avtalet (jfr skäl 117 till LUF-direktivet).

Från upphandlingsrättsligt perspektiv är det angeläget att det klargörs hur strängt kraven i 16 kap. 10 § LUF är avsedda att tillämpas. Idag saknas i hög grad praxis till ledning för bedömningen, och vi menar att HFD 2016 ref. 85 i vart fall inte ger uttryck för samma stränga bedömning av en ändringsklausuls utformning som den vi nu ser i Konkurrensverkets ansökan. Vidare funderar vi på om Konkurrensverket har landat rätt med avseende på likabehandlingsprincipens betydelse i sammanhanget?

Eftersom kostnadsförändringar till följd av händelser i omvärlden i hög grad påverkar entreprenader, är det angeläget att såväl entreprenörer som beställare kan överblicka och bedöma var upphandlingsrätten står i denna fråga. Det är viktigt att ledning finns för att kunna bedöma vilka tillägg till ABT 06 kap. 6 § 3 som eventuellt blir nödvändiga för att frågor om kostnadsförändringar ska kunna hanteras utan ny upphandling – om nu aktuell bestämmelse befinns stå i strid med LUF för att den är för otydligt utformad för att uppfylla upphandlingsrättens krav på ändringsklausuler.

Vi ser fram emot domstolarnas bedömning av frågorna i målet. Tills vi har ett svar gör den som vill ändra i ett offentligt kontrakt till följd av kostnadsförändringar bra i att även noggrant inventera om ändringen kan ha stöd i någon annan ändringsgrund i 17 kap LOU/16 kap LUF.