Artikel Konkurrensverket släpper rapport om konkurrensen i byggmaterialindustrin

Vi har tidigare rapporterat om att Konkurrensverket under våren 2020 fick i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera konkurrensen i de branscher inom byggmaterialindustrin som är av strategisk betydelse för bostadsbyggandet. Vid behov skulle myndigheten även lämna förslag på åtgärder för att förbättra konkurrensen.

Konkurrensverket har nu släppt den rapport som tagits fram inom ramen för regeringsuppdraget. I rapporten belyser myndigheten ett antal faktorer som kan påverka förutsättningarna för konkurrens och effektiv prisbildning. Bland annat menar verket att byggbranschen kännetecknas av låg produktivitet (vilket bland annat beror på att byggandet ofta sker i projektform, vilket exempelvis gör det svårt att bygga upp effektiva strukturer för materialinköp och dylikt), låg målgruppsvariation (bostäder byggs främst för bostadssökande med hög betalningsförmåga, vilket minskar incitamenten att pressa inköpskostnaderna) och en stor variation i byggtakten (vilket försvårar planering för att effektivisera inköpskedjor och dylikt).

Konkurrensverket lyfter även ett antal faktorer med koppling till antingen den avtalsrättsliga regleringen av entreprenader eller till det upphandlingsrättsliga förfarandet inför entreprenader. Vi går genom dessa faktorer nedan.

Utmaningar med entreprenadindex

Det förekommer att avtalsparter avtalar om att entreprenörens ersättning ska justeras utifrån ett index. Detta är ett sätt att i framför allt långvariga entreprenader säkerställa att ersättningen speglar upp- eller nedgångar i kostnadsläget på marknaden. Parterna måste i så fall avtala om vilket index som ersättningen ska följa. Ett vanligt förekommande sådant är Entreprenadindex som SCB tar fram på uppdrag av Installatörsföretagen och Byggföretagen.

I Konkurrensverkets rapport skriver myndigheten att den inte kunnat avgöra om Entreprenadindex representerar den faktiska kostnadsutvecklingen för byggmaterial. Att indexserierna ofta bygger på prisuppgifter som rapporteras in av marknadsaktörer, snarare än på transaktionsdata, skapar enligt Konkurrensverket två sammankopplande utmaningar.

För det första är det svårt att avgöra om Entreprenadindex ger en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen för byggmaterial. Enligt Konkurrensverket finns det vissa indikationer som talar för att indexserierna inte stämmer överens med den verkliga kostnadsutvecklingen.

För det andra kan Entreprenadindex i sig öka kostnaderna för byggmaterial, om uppgiftslämnare lämnar högre prisuppgifter än de verkliga för att sedan hänvisa till indexet som underlag i framtida avtalsförhandlingar.

Enligt Konkurrensverket skulle prisindex för byggmaterial kunna förbättras genom att antingen indexera kostnadsförändringar till centrala index för råvaror/energipriser, eller genom att i större utsträckning basera indexserierna på transaktionsdata snarare än på självrapporterade uppgifter. Det finns redan idag vissa kategorier i Entreprenadindex som baseras på transaktionsdata (till exempel installationsmaterial för el- och VVS-produkter), men i flertalet andra kategorier (till exempel gips och mineralull) baseras indexen på inrapporterade prisnivåer.

Med hänsyn till de ovan nämnda osäkerheterna kopplade till Entreprenadindex föreslår Konkurrensverket att indexet för närvarande bör användas med försiktighet. Myndigheten uppmanar beställare att om möjligt istället indexera ersättningar mot bredare index, såsom relevanta råvarukostnader eller Konsumentprisindex.

Styrning av materialval

Ett annat område som enligt Konkurrensverket riskerar att ge upphov till bristande konkurrens är styrningen av materialval genom förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar. Upphandlings­dokument specificerar ofta särskilda produkter och varumärken med tillägget att ”likvärdiga alternativ accepteras”. Enligt verket saknas incitament för entreprenören att i dessa fall föreslå alternativa produkter eller lösningar som är mer kostnadseffektiva, eftersom ersättningen för materialet ofta utformas som ett procentuellt påslag. Det innebär enligt myndigheten en risk för att exemplifieringen av produkter i praktiken blir styrande för de materialval som görs för entreprenaden, trots skrivningen om likvärdiga alternativ, och att kostnaden för materialet får sekundär betydelse.

Konkurrensverket menar att beställare bör ha i åtanke att en hänvisning till en produkt med tillägget att ”likvärdiga lösningar accepteras” riskerar att styra mot den specificerade produkten. Denna form av hänvisningar bör enligt verket i princip endast användas när det inte går att beskriva funktionen. Att istället kravställa funktionen möjliggör för anbudsgivare att själva göra produktvalet utifrån bästa förhållande mellan pris och kvalitet.

Problem kopplade till anbudsutvärderingar och ersättningsformer

Konkurrensverket har under arbetet med rapporten granskat en stor mängd upphandlingsunderlag från offentliga beställare. Vid granskningen har verket funnit att vissa underlag – i synnerhet sådana för entreprenader på löpande räkning – i viss utsträckning inte utvärderar anbud med hänsyn till pris. Detta innebär en risk för att totalkostnaderna för entreprenaden blir högre än vad byggherren ursprungligen tänkt.

Konkurrensverket har vid sin granskning även funnit att entreprenader som utvärderas och ersätts enligt avtal om fasta priser blivit vanligare och att andelen entreprenader som ersätts enligt avtal om löpande räkning blivit färre. Även fastprisavtal har dock problematiska inslag enligt Konkurrensverket. Myndigheten lyfter i denna del främst regleringen av ÄTA-arbeten. Enligt verket varierar visserligen avtalen om ersättning för ÄTA-arbeten, men de resulterar ofta i en situation med korta utvärderingstider och ersättning enligt självkostnadsprincipen. Det finns enligt Konkurrensverket därför en risk att ÄTA-arbeten utnyttjas för att dölja entreprenadens verkliga pris genom att exempelvis större materialkostnader förs in under entreprenadens gång inom ramen för ÄTA-arbeten och inte i det första anbudet som utvärderades i upphandlingen.

Ett annat problem som Konkurrensverket funnit vid sin granskning av upphandlingsunderlagen är att anbudsutvärderingar ofta görs utifrån timpriset för arbete. Detta kan enligt Konkurrensverket snedvrida konkurrensen till fördel för aktörer som konkurrerar på osunda villkor och exempelvis inte betalar sociala avgifter. Det kan i sin tur leda till att företag som följer gällande lagstiftning måste lämna anbud på arbetet som ligger under den faktiska arbetskostnaden, och istället kompensera intäktsbortfallet med dolda intäkter för materialet (t.ex. genom olika former av rabattsystem).

Konkurrensverket riktar kritik mot vissa rabatter

Enligt kap. 6 § 10 punkt 2 AB 04/ABT 06 inbegriper entreprenörarvodet kostnader för räntor och centraladministration med beaktande av eventuella årsomsättningsrabatter. Ett skäl till att årsrabatter  ska gottskrivas beställaren på detta indirekta sätt är att de inte nödvändigtvis har ett direkt samband med en viss entreprenad, utan baseras på entreprenörens samlade inköp under en viss period. Kap. 6 § 10 punkt 2 AB 04/ABT 06 stadgar dock att övriga rabatter som entreprenören kan tillgodoräkna sig i entreprenaden ska gottskrivas beställaren.

Konkurrensverket menar att vissa former av rabatter försvårar en effektiv prisbildning. Enligt myndigheten är det främst retroaktiva rabatter – som återbetalas efter att inköpen är gjorda  – som skapar problem på marknaden då dessa sällan redovisas som en ingående del i kostnaden för ett byggprojekt. En annan risk med rabatter, särskilt de som erhålls i efterhand utan beställarens vetskap, är att de ökar risken att en leverantör väljs utifrån storleken på den retroaktiva ersättningen i stället för att det är den bästa leverantören.

I rapporten uppmanar därför Konkurrensverket byggmaterialbranschen att se till att de standardavtal som används är utformade på ett tydligt sätt som minskar de risker som kan följa av retroaktiva ersättningar eller dolda rabatter. Myndigheten uppmanar även beställare att redan i upphandlingsfasen ställa krav på att entreprenören ska redovisa retroaktiva och dolda rabatter samt välja den materialleverantör som erbjuder den mest prisvärda tjänsten, samt att beställaren därefter ska följa upp kravställningen under entreprenaden.

Konkurrensverkets övriga ändringsförslag

Utöver de ovan nämnda ändringsförslaget kommer Konkurrensverket med ett antal förslag för att komma till rätta med de ovan nämnda problemen och förbättra marknaden. Bland annat riktar sig myndigheten till lagstiftaren med en uppmaning om att det svenska konkurrensrättsliga regelverket (d.v.s. regelverket för att upprätthålla sund konkurrens på marknader) bör kompletteras med verktyg som ökar myndighetens möjligheter att korrigera olika former av konkurrensproblem som beror på marknadsstrukturer. Konkurrensverket ser bland annat ett behov av att kunna ålägga företag inom koncentrerade branscher att informera om företagsförvärv, samt ett behov av att låta Konkurrensverket i vissa fall pröva förvärven i dessa branscher.

Konkurrensverket ser även ett behov av fortsatta utredningar, bland annat av om Entreprenadindex representerar den faktiska kostnadsutvecklingen för byggmaterial samt – om indexen bedöms avvika från den faktiska kostnadsutvecklingen – hur indexen kan ändras så att de följer den faktiska kostnadsutvecklingen. Vi följer frågan.